КОНСТИТУЦИОННЫЕ РЕФОРМЫ
Концепция Проект Конституции

Утверждена на заседании специализированной
комиссии по конституционным реформам
30-го июля 2016 года

 

КОНЦЕПЦИЯ

КОНСТИТУЦИОННЫХ РЕФОРМ НАГОРНО-КАРАБАХСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

 

Конституция Нагорно-Карабахской Республики, принятая 10-го декабря 2006 года, сыграла важную роль в деле укрепления государственности самоопределившегося Арцаха, установления правовых и демократических порядков в стране. В условиях навязанной войны, периодических случаев нарушения режим прекращения огня, а также широкомасштабных военных действий Республика Арцах сумела создать и укрепить присущие независимому государству структуры и уверенно идти по пути демократических и правовых реформ.

Действующая Конституция доказала свою жизнеспособность и способствовала становлению ряда конституционно-правовых институтов и Нагорно-Карабахской Республики как суверенного, демократического и правового государства.

Тем не менее, за этот промежуток времени возникла необходимость в дальнейшем улучшении правовых регулирований конституционных норм, которая продиктована новыми реалиями общественной жизни, новыми императивами обеспечения безопасности и прогресса страны и должна способствовать повышению эффективности управления, укреплению суверенитета страны, дальнейшему развитию демократических процессов, укоренению эффективных более механизмов гарантирования и защиты основных прав и свобод человека, установлению лишенной внутренних противоречий системы управления, независимости и самостоятельности судебной власти и систем местного самоуправления, а также совершенствованию институтов непосредственной демократии.

 

 

1. Основные права и свободы человека и гражданина

Глава Конституции Нагорно-Карабахской Республики 2006 года, посвященная основным правам человека и гражданина, содержит созвучные имеющимся в передовых и демократических странах и международных документах подходам регулирования. Тем не менее, в этой сфере есть необходимость в дальнейшем улучшении конституционных норм, созвучных международным  развитиям. В этом контексте ориентиром могут выступать, в частности, Хартия Европейского союза об основных правах, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и международные конвенции по правам человека, новые международные правовые подходы к гарантированию верховенства права.

Ключевыми направлениями конституционных реформ являются:

расширение и укрепление правового статуса человека и гражданина;

предусматривание соответствующих международным стандартам основ ограничения прав и свобод;

обеспечение непосредственного действия основных прав и свобод и их гарантированная защита, отделяя их от законодательных гарантий и целей государства.

Помимо содержательных вопросов не менее важны также структурные уточнения конституционных норм, касающихся статуса человека, пересмотр их логической поочередности, которые на практике могут создать проблемы для восприятия, интерпретации и применения этого основополагающего документа.

Таким образом, в соответствии с лучшим международным опытом, конституционные изменения должны расширить рамки конституционных прав человека и гражданина, с одной стороны развивая уже конституционно закрепленные права, а с другой ­– закрепляя новые основные права. В этом смысле на концептуальном уровне можно коснуться вопросов, связанных с некоторыми правами.

В соответствии с современными международными регулированиями необходимо регулировать право на защиту персональных данных, коснувшись вопросов сбора, обработки и ознакомления с персональными данными.

В конституционных регулированиях, касающихся права на неприкосновенность квартиры, права на свободу коммуникации, права на свободу вступления в брак, с учетом высокой значимости этих прав, необходимо уточнить основы и правомерные цели их ограничения.

Одним из столпов демократического общества является свобода собраний. Конституционные нормы должны уточнять рамки свободы права на собрания, случаи обязанности информирования, устанавливая его для собраний, организуемых лишь на предусмотренных законом открытых территориях.

В плане защиты прав осужденных, в соответствии с международными документами и судебной практикой ЕСПЧ, прогрессивным шагом станет наделение осужденных избирательным правом в отдельных случаях.

Действующая Конституция закрепляет право каждого на судебную защиту своих прав и свобод, однако не отражает права на эффективные средства правовой защиты прав и свобод в иных государственных органах.

Как развитие и действенная гарантия имеющихся конституционных норм можно рассматривать закрепление на конституционном уровне права на надлежащее администрирование (например, право на беспристрастное, справедливое разбирательство в разумный срок, основополагающее право быть услышанным и т.д.).

Действующая Конституция закрепляет права родителей, однако не отражает права ребенка. Важным шагом навстречу современным международным тенденциям конституционного закрепления прав ребенка, Конвенции прав ребенка станет конституционное закрепление прав ребенка. Причем, конституционные подходы должны рассматривать ребенка не только как адресата сугубо защитных мероприятий, но и как носителя прав и участника принятия решений в касающихся его вопросах. Международный опыт конституционного закрепления прав ребенка подсказывает, в частности, необходимость закрепления следующих прав ребенка: защита от угроз, гарантирование развития ребенка, первичный учет лучших интересов ребенка.

Важное значение в плане демократии, открытого управления, прозрачности деятельности публичной власти имеет отдельное закрепление права на получение сведений о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и должностных лиц, в том числе и на ознакомление с документами.

В расширении нуждаются и гарантии уголовно-правовой защиты лица, в том числе и дополнительные гарантии права подсудимого на защиту, принцип вины как основа уголовно-правовой ответственности, а также принцип соразмерности при назначении наказания.

Одними из важнейших элементов конституционно-правового статуса лица являются возможность, основы ограничений основных прав и их правомерность. В противном случае содержание конституционных гарантий основополагающего значения может искажаться и обессмысливаться. В международных документах и практике гарантии предусматриваются посредством принципов соразмерности, определенности и незыблемости сути права. В этом плане статья 54 Конституции содержит важное положение относительно барьера искажения сути прав и свобод путем ограничений основных прав и свобод, однако не касается остальных двух важных гарантий —  соразмерности и определенности. Более того, с точки зрения обозначения ориентиров для дальнейших законодательных положений ограничения прав предметом обсуждения является определение четких основ ограничений основных прав, принимая за основу общеизвестные подходы, укоренившиеся с течением времени в международных документах и судебной практике.

Паралллельно конституционно-правовому статусу лица остается вопросом обеспечение непосредственного действия прав и свобод. В этом плане с точки зрения системного подхода к конституционному регулированию прав человека ключевое значение имеет с одной стороны разграничение «классических» и основных социальных прав и основных целей политики государства с другой. Действующая Конституция закрепляет определенные социальные права, а во многих случаях формулирует цели социальной политики государства как основные социальные права (например, право каждого на обеспечение удовлетворительного  жизненного уровня, право жить в благоприятной окружающей среде и т.д.). Между тем, слияние «классических» и основных социальных прав и основных целей политики государства ослабляет гарантированную защиту классических прав человека и основных социальных прав. Проблема в том, что основные «классические» прав строго обязательны для государств и объем их реализации не может отличаться или быть зависимым от усмотрения государства. Между тем, социальные права, как правило, не являются непосредственно действующими правами: объемы их реализации в значительной степени обусловлены экономическими возможностями государства. В этой ситуации, когда на одну и ту же чашу с «классическими» основными правами ставятся и социальные права у людей возникают неосуществимые ожидания. Поскольку государство не может осуществлять защиту этого права, выходит, что существуют основные права, которые могут в любом случае нарушаться. А это в свою очередь приводит к следующему нежелательному последствию —  уровень защиты всех основных прав государством сам по себе ослабляется.

Конечно, существуют также такие социальные права, которые в теории конституционого права и науке развивались как основные «классические» права (например, право на образование, свобода выбора труда и трудовые права, право на забастовку и т.д.). Подобные социальные основные права — это непосредственно действующие права и, следовательно, на эти права должна возлагаться и возможность судебной защиты. Что касается остальных прав (такие как право на условия труда, право на социальное обеспечение, право на достойное существование и минимальную зарплату, право на охрану здоровья) и целей политики государства в этой сфере, то хотя они и не являются непосредственно действующими законами, но это не означает, что публичные власти могут игнорировать положения, вытекающие из принципа социального государства и других специальных регулирований, и не реализовывать их. Органы государственной власти и местного самоуправления в рамках своих правомочий и возможностей обязаны осуществлять эти цели.

 

2. Система управления

 

2.1. Недостатки действующей системы

С принятием Конституции в Нагорно-Карабахской Республике укрепилась полупрезидентская система управления, характерной особенностью которой является то, что народ наделяет прямым мандатом два органа — Национальное собрание и президента Республики, однако последний юридически не является руководителем исполнительной власти и разделяет эту власть с ответственным перед парламентом правительством. То есть свойственный полупрезидентской системе дуализм исполнительной власти отразился и в Конституции Нагорно-Карабахской Республики. Правда, в отличие от Конституции Республики Армения в редакции 2005 года, президент Республики занимает более сильную позицию по отношению к правительству, однако это не гарантирует единство исполнительной власти для такого государства, которое фактически живет в условиях навязанного ему извне чрезвычайного положения и в котором гибкость системы управления и оперативность принятия и выполнения решений приобретают особую важность.

Формирование правительства, согласно Конституции Арцаха, — сложная и длительная процедура, которая в случае политических несогласий завершается роспуском Национального собрания. Согласно пункту 4 статьи 68 Конституции, президент Республики в порядке, установленном статьей 100 Конституции, назначает премьер-министра, а по предложению последнего назначает и освобождает от должности остальных членов правительства. Президент Республики имеет право, посовещавшись с председателем Национального собрания и руководителями фракций, освободить от должности премьер-министра. Согласно статье 100 Конституции, президент Республики может назначить премьер-министром того кандидата, который большинством от общего числа голосов депутатов Национального собрания получил согласие парламента. Если Национальное собрание не дает такого согласия, то президент Республики во второй раз выдвигает кандидатуру премьер-министра на согласие Национального собрания, а в случае повторного отказа он имеет право по своему усмотрению назначить премьер-министра. В любом случае новое правительство должно представить свою деятельность на одобрение Национального собрания. Если Национальное собрание дважды подряд не одобряет программу деятельности назначенного с его согласия правительства или программу деятельности того правительства, премьер-министр которого был назначен по усмотрению президента Республики, то парламент обязательно распускается и назначаются внеочередные выборы. Сущность этой сложной и длительной процедуры в том, чтобы правительство одновременно пользовалось поддержкой президента Республики и большинства Национального собрания, что, однако, не гарантирует такого результата, в том числе и в том случае, когда после возникновения непреодолимых противоречий между президентом Республики и Национальным собранием парламент распускается. Учитывая то обстоятельство, что президент Республики имеет дискреционное полномочие освободить премьер-министра от должности, Конституция исходит из доминирующего положения президента Республики по отношению к правительству, что, однако, не гарантирует совместную и согласованную деятельность исполнительной власти в том случае, когда парламентское большинство является оппозиционным по отношению к президенту Республики.

Раздвоение исполнительной власти в условиях Арцаха является еще более опасным с учетом того, что президент Республики нуждается в тесном  сотрудничестве с правительством также в сфере обороны.

Необходимый баланс отсутствует и во взаимоотношениях президент Республики-Национальное собрание. С одной стороны президент Республики путем освобождения премьер-министра от должности принципиально имеет возможность добиться роспуска Национального собрания, однако с другой стороны Национальное собрание ценой толерантности к предпочтительному для президента Республики премьер-министру может избежать роспуска, в результате чего может сложиться ситуация, когда правительство, не имея реальной поддержки со стороны парламента, продолжает исполнение обязанностей, но не может осуществлять свои программы, в особенности, когда речь идет о принятии необходимых для реализации программы деятельности правительства законов. Право Национального собрания на отстранение президента Республики от должности может быть реализовано лишь путем применения процедуры импичмента и не может касаться привлечения президента Республики к политической ответственности.

Таким образом, действующая система управления не гарантирует наличие единой исполнительной власти и не предполагает реальной политической ответственности исполнительной власти (президент Республики и правительство).

В руках президента Республики сконцентрирована большая политическая власть, однако за исполнительную власть президент Республики не несет какой-либо политической ответственности.

Национальное собрание не может быть реальным противовесом президенту Республики, поскольку в случае противостояния Президенту оно может быть распущено в результате отстранения премьер-министра от должности и процедуры формирования нового правительства.

Для находящегося в чрезвычайных условиях Нагорного Карабаха возможные ситуации сосуществования могут иметь необратимые негативные последствия, привести ко внутренним столкновениям, некоординированным действиям и т. д.

В общей сложности, действующей в Нагорно-Карабахской Республике форме правления характерны основные недостатки форм правления, закрепленных Конституцией Республики Армения в редакциях 1995 и 2005 годов, а также конституциями ряда стран СНГ, которые в условиях чрезвычайной ситуации проявляются наиболее выраженно.

2.2. Переход к президентской форме правления

Вызовы, стоящие перед Нагорно-Карабахской Республикой, требуют сильной и единой исполнительной власти, которая будет в состоянии как в мирных, так и в военных условиях мобилизовать все ресурсы страны и оперативным образом реагировать на требования сложившейся ситуации. В этом случае для Нагорно-Карабахской Республики существенно возрастает важность вопроса стабильности исполнительной власти.

Такую стабильность не может гарантировать и парламентская форма правления, поскольку в случае с Нагорно-Карабахской Республикой, учитывая малочисленность Национального собрания, положения о стабильном большинстве неприменимы.

Параллельно стабильности, во избежание сверхцентрализованной властной системы необходимо наличие эффективных механизмов сдержек и противовесов, а исполнительная власть при осуществлении своей политики должна учитывать политическую волю парламентского большинства. Следовательно, для Арцаха предпочтительна такая форма правления, которая, опираясь на основные принципы президентской формы правления, придавала бы важность и действенной роли парламентских противовесов.

При этой форме правления президента Республики прямым образом избирает народ, что является характерной чертой президентской формы. Президент Республики внепарламентским путем формирует исполнительную власть и является руководителем исполнительной власти, однако в отличие от классической президентской формы, президент Республики как руководитель исполнительной власти несет не только правовую, но и политическую ответственность перед парламентом, как и при парламентской форме правления. Национальное собрание абсолютным большинством голосов может выразить недоверие президенту Республики. Поскольку президент Республики прямо избирается народом, а не парламентом, как в парламентских республиках, то выражение недоверия ему само по себе приводит к роспуску Национального собрания, поскольку и президент Республики, и парламент имеют одинаковую демократическую легитимность. В президентской форме правления президент Республики не имеет полномочия по роспуску парламента и во всех случаях, когда президент Республики и парламентское большинство представляют противоположные политические большинства, система государственного правления не только действует неэффективно, но и может привести к тупиковым ситуациям. Учитывая это, для выхода из подобных тупиковых ситуаций на президента Республики возлагается полномочие роспуска парламента, что свойственно парламентским странам. Однако, в отличие от парламентских республик, если президент Республики распускает парламент, то должны быть проведены новые выборы и президента Республики. Принципиальное преимущество такой системы в том, что вопрос о выборе исполнительной власти, как и при президентской системе, решает народ, а не партии, в ходе закулисных переговоров, что часто происходит в парламентских странах, имеющих множество партий. С другой стороны решается вопрос конфликтов между правительством и парламентом, что является одной из слабых сторон президентской системы. Поскольку обе стороны имеют право прекратить полномочия друг друга, но лишь ценой сложения своих полномочий, проблема противоположных большинств может быть решена путем вотума недоверия или роспуска парламента.

Эта система с одной стороны обеспечит эффективные противовесы, удержит систему управления от тупиковых ситуаций, а с другой — в результате выражения недоверия друг другу требование проведения новых выборов в оба органа заставит и президента Республики, и парламент в случае крайней необходимости прекратить полномочия друг друга. Благодаря этому система управления станет более стабильной.

С точки зрения политической ответственности эта система несравнимо превосходит полупрезидентскую, поскольку президент Республики, в отличие от президентов президентских и полупрезидентских стран за все время пребывания на посту несет политическую ответственность за исполнительную власть перед парламентом. Хотя в предлагаемой системе президент Республики наделен большой властью, он, тем не менее, не может управлять наперекор воле парламентского большиснтва, в противном случае парламент может выразить недоверие ему. А это в свою очередь означает, что президент должен всегда быть заинтересован в наличии сильных позиций в своей партии или партии (партиях), выдвинувшей его кандидатуру, которая с другой стороны заинтересована в его успехе как политического лидера. Соответственно, велико и влияние парламента на руководителя исполнительной власти, между тем в президентской системе руководитель исполнительной власти не несет политической ответственности, а в полупрезидентской системе парламент может выразить недоверие лишь правительству, но не президенту Республики, в руках которого может быть сосредоточена как вся исполнительная власть, так и ее часть. Позиции парламента здесь более прочны, нежели в полупрезидентской системе, поскольку распустив парламент, президент Республики складывает свой мандат, между тем как для пребывания на посту президента полупрезидентской страны это не является препятствием. Цена ошибочного политического расчета президента полупрезидентской страны — это ослабление политического влияния президента, но непотеря мандата.

Как в президентской, так и в полупрезидентской формах правления в предлагаемой системе также не исключается, что президент Республики и парламентское большинство были бы противоположны друг другу. Для смягчения риска противоположных большинств предлагается провести выборы президента Республики и парламента одновременно. Этой же цели служит и то положение, согласно которому кандидатуры на пост президента Республики могут выдвигаться лишь партиями, участвующими в парламентских выборах.

Выбор народа в этой системе имеет более непосредственное влияние  на систему, нежели в полупрезидентской системе. Избранный народом президент Республики получает мандат народа для реализации предложенной им политики. В полупрезидентской системе, ввиду свойственной этой модели двуполярности исполнительной власти, выбор премьер-министра производится президентом, до тех пор, пока он имеет большинство в парламенте, или оппозиционными партиями, если они, победив на парламентских выборах, получают большинство («сосуществование»). В первом случае премьер-министр является вторым лицом в исполнительной власти, а во втором случае — первым. В обоих случаях непосредственное влияние народа на исполнительную власть ослабляется.

Еще большими являются преимущества предлагаемой системы с точки зрения управляемости. Избранный прямым голосованием президент Республики имеет неспоримую легитимность, которая не меньше, чем у парламента. Возможности президента Республики осуществлять свою политику гораздо велики, чем в парламентской или полупрезидентской системах. В отличие от парламентской формы, вотум недоверия механически приводит к роспуску парламента. Полупрезидентская форма обеспечивает лишь кажущуюся стабильность в том случае, когда президент Республики теряет свою политическую опору в парламенте. В этом случае он больше не может осуществлять эффективное управление и должен дождаться следующих парламентских выборов, если он не имеет дискреционного полномочия распустить парламент.

Следующим преимуществом предлагаемой системы над президентской, а в некоторых случаях и над полупрезидентской системами, являтся то, что одновременное проведение выборов президента Республики и парламента ликвидирует или как минимум существенно смягчает свойственный президентской и полупрезидентской формам принцип «победитель получает всё». Кандидат, занявший второе место на президентских выборах, как правило, становится второй силой и в парламенте.

 

2.3. Основные положения предлагаемой формы правления

Исходя из вышеуказанных обоснований, специализированная комиссия по конституционным реформам предлагает следующие основные положения системы правления Нагорно-Карабахской Республики:

Президент Республики — руководитель исполнительной власти.

Президент Республики избирается путем всеобщих прямых выборов.

Выборы президента Республики и выборы в Национальное собрание проводятся в один и тот же день.

В случае, если должность президента Республики остается вакантной, на эту должность  /на время, оставшееся к завершению полномочий действующего президента/ вступает председатель Национального собрания.

Президент Республики имеет право распустить Национальное собрание. В этом случае проводятся одновременные внеочередные выборы президента Республики и выборы в Национальное собрание.

Национальное собрание большинством голосов от общего числа депутатов имеет право выразить недоверие президенту Республики. В этом случае проводятся одновременные внеочередные выборы президента Республики и выборы в Национальное собрание.

На должность президента Республики могут выдвигаться кандидаты, кандидатуру которых выдвинули лишь партии, принявшие участие в выборах в Национальне собрание.

Президент Республики назначает и освобождает от должности министров.

Президент Республики имеет право на законодательное вето, которое может быть преодолено большинством голосов от общего числа депутатов Национального собрания.

Национальное собрание имеет право 2/3 голосов на основании заключения Верховного суда об отстранении президента Республики от должности за государственную измену или иное тяжкое преступление.

Одно и то же лицо не может более двух раз подряд избираться президентом Республики.

Национальное собрание избирается по пропорциональной избирательной системе.

 

3. Судебная власть

Независимая, профессиональная и подотчетная судебная власть является краеугольным камнем верховенства закона, законности и защищенности прав человека внутри каждого государства. Еще в 2006 году конституционные регулирования Нагорно-Карабахской Республики закрепили необходимые для наличия и деятельности подобной судебной власти международно признанные принципы независимости судебной власти и судьи. Тем не менее, судебная система стоит перед новыми вызовами прогресса. Дальнейшие конституционные реформы судебной системы должны быть нацелены на:

укрепление независимости судебной власти и судьи и развитие конституционных гарантий статуса судьи;

уточнение значительных полномочий, возложенных на президента Республики в процедуре назначения и освобождения от должности судей, противовесив их более прочным гарантиям прозрачности и независимости процесса назначения;

повышение самостоятельости судебной власти и эффективности самоуправления, уточнение статуса и преимущества Совета правосудия;

развитие эффективности института конституционной юстиции.

Что касается конституционных гарантий, направленных на укрепление судебной власти и независимости судьи, то их необходимо развивать прежде всего с точки зрения процесса назначения судей. Это первоочередное предусловие для обеспечения вхождения изначально независимых, моральных и наделенных высокими профессиональными качествами кадров в судебную систему, создав предпосылки для их надлежащей деятельности на должности судьи. Этих целей нужно добиваться посредством внедрения прозрачных процедур оценивания достоинств кандидата на должность судьи и сбалансирования полномочий участвующих в процессе назначения субъектов. В этом плане Конституция Нагорно-Карабахской Республики имеет достаточно прогрессивные регулирования по части назначения судей Верховного суда, предусматривая участие Национального собрания и президента Республики в процессе. Между тем, процесс назначения судей иных инстанций сосредоточен в руках Совета правосудия и президента Республики, причем объем полномочий каждого в этом процессе и гарантии независимости для будущего судьи установлены нечетко. Более того, даже в случае с судьями Верховного суда конституционные нормы умалчивают об основных процедурных вопросах, таких как: как выдвигаются кандидаты, кто имеет право предлагать президенту Республики кандидата на должность судьи Верховного суда и т.д. При назначении судей парламентом необходимо предусмотреть соответствующие гарантии для исключения рисков политизации процесса. В этом плане исходным принципом для конституционных регулирований должно быть то, что процедура назначения судей с одной стороны должна обеспечить независимость судьи от назначающего, а с другой — гарантировать ответственность и публичную подотчетность судьи.

Еще одним важным пунктом, связанным с внешней независимостью судьи, является круг субъектов, имеющих правомочие прекращения его полномочий. Согласно действующей Конституции правомочием не только прекращения полномочий судьи, но и окончательного решения в вопросах его ареста, привлечения в качестве обвиняемого наделен президента Республики. Причем, конституционные нормы в этом вопросы не ставят разницы даже в том случае, когда, к примеру, правомочием назначения судей того же Верховного суда наделено Национальное собрание. В этих вопросах также важно внедрение надлежащих процедур обеспечения независимости и объективности.

Параллельно обеспечению вхождения качественных кадров в судебную систему, для существования и эффективной деятельности независимой и беспристрастной судебной системы не менее важной задачей является вопрос о статусе судьи. В этом плане конституционные нормы нуждаются в развитии и пополнении. С одной стороны речь идет об ограничениях, предъявляемых судье, а с другой — о его неприкосновенности, о процедурах привлечения к ответственности, материальных, социальных и других гарантиях деятельности.

Необходимым предусловием для независимой и самостоятельной деятельности судебной системы является наличие единой и действенной системы судебного самоуправления. В этом плане статья 115 Конституции Нагорно-Карабахской Республики предусматривает формирование Совета правосудия. Роль и миссию последнего возможно бывает выявить посредством анализа полномочий, возложенных на этот орган статьей 116 Конституции, однако конституционные нормы, касающиеся Совета правосудия, спорные, в частности в следующих смыслах:

  1. В Конституции не уточнен вопрос о статусе и миссии Совета правосудия. Несмотря на возложенные на этот орган действующей Конституцией такие полномочия, которые в основном характерны высшему органу судебного самоуправления, тем не менее, они, во-первых, нецелостны и, во-вторых, значительная часть полномочий Совета правосудия носит лишь консультативный характер. С точки зрения трансфомации Совета правосудия в полноценный орган самоуправления судебной власти ключевым вопросом становится расширение конституционных полномочий совета, приблизив их к образцовым полномочиям, предъявляемым этому органу в международных документах;
  2. Действующая Конституция не предусматривает также требований, предъявляемых членам Совета правсудия, нет ограничений для переизбрания на должность члена совета;
  3. Учитывая то, что Совет правосудия является полноценным органом самоуправления, представляющим интересы всех судей, спорным является и отсутствие норм, устанавливающих требование представленности судей всех инстанций в Совете правосудия;
  4. Не обеспечена и сбалансированная роль членов Совета, являющихся и не являющихся судьями. Согласно действующей Конституции, заседания Совета ведет председатель Верховного суда. С точки зрения обеспечения внутренней независимости судей,  равенства между членами Совета, являющимися и не являющимися судьями, в международной практике наиболее приветствуется избираемость председателя подобных органов из состава членов именно этого органа.                      

                                                                                        

4. Местное самоуправление

Анализ главы 10 Конституции Нагорно-Карабахской Республики показывает, что она в общей сложности соответствует основным принципам европейской хартии «О местном самоуправлении». В действительности, ввиду особеностей общин Нагорно-Карабахской Республики, налицо ряд обстоятельств, которые не позволяют полноценно обеспечить потенциал местного самоуправления.

То обстоятельство, что общины являются небольшими, а также малый объем собственных доходов, а иногда и их полное отсутствие, не позволяют полноценно осуществлять местное самоуправление в общинах.

На практике политические силы по большому счету не придают важность выборам в органы местного самоуправления, не участвуют в этих выборах, и эти выборы не становятся составляющей частью политической жизни государства. Минимальная роль выборов в органы местного самоуправления обусловлена также тем обстоятельством, что они проводятся в разное время.

Следовательно, принципиально следует пересмотреть методологические подходы главы «Местное самоуправление» и закрепить необходимые и достаточные конституционные гарантии обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления. Поэтому отдельные положения нуждаются в пересмотре и переосмыслении.

Концептуальные подходы к конституционно-правовому реформированию института местного самоуправления в основном сводятся к следующему:

органы местного самоуправления должны иметь четкий конституционный статус, реальные полномочия, возможности создания источников собственных доходов для решения проблем общинной значимости;

следует укрепить роль совета старейшин в системе местного самоуправления, в частности усилив контрольные полномочия последнего;

руководителя общины избирать из состава совета старейшин из его же состава;

пересмотреть институт отстранения руководителя общины от должности;

Предоставить совету старейшин общины широкие полномочия по установлению местных налогов и пошлин;

Увеличить формы участия населения общины в делах местного самоуправления, предусмотреть эффективные механизмы местного референдума.

 

5. Референдум

В современном мире демократическое управление в основном осуществляется посредством представительной демократии: народ избирает своих представителей, которые от его имени осуществляют государственную власть. В случае непосредственной демократии народ путем референдумов принимает политические решения по конкретным вопросам. Сегодня референдум как институт закреплен в свыше десятка европейских странах. Несмотря на то, что в статье 3 Конституции Нагорно-Карабахской Республики закреплено, что народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и путем предусмотренных Конституцией органов и должностных лиц (представительная демократия), однако Конституция предусматривает лишь одну форму непосредственного осуществления власти народом – референдум, право на инициирование и назначение которого имеют лишь государственные органы. Согласно статье 133 и статье 134 Конституции, референдумы могут назначаться по вопросам принятия Конституции и законов, а также внесения в них изменений. Конституционный референдум могут инициировать президент Республики и Национальное собрание, а референдум по принятию законов или внесению в них изменений — Национальное собрание и правительство. Конституция прямо не предоставляет народу возможность непосредственного инициирования проведения референдума. Помимо этого, Конституция не уточняет круг тех вопросов, которые могут или должны быть вынесены на референдум.

Придавая важность роли институтов непосредственной демократии в деле сдержек и противовесов институтов представительной демократии, в новой Конституции целесообразно предусмотреть, чтобы определенный процент граждан, имеющих избирательное право, получил право в порядке гражданской инициативы предложить Национальному собранию проект закона. Можно установить, чтобы не принятые Национальным собранием гражданские инициативы были вынесены на референдум, если к подобной инициативе в определенный промежуток времени присоединится дополнительное число граждан, имеющих избирательное право.

Вместе с тем, в Конституции следует закрепить круг тех вопросов, по которым референдум не может быть назначен.